城市、国家与集体行动——对话上海交通大学谢岳教授
本期嘉宾·谢岳
谢岳，上海交通大学国际与公共事务学院教授、中国城市治理研究院研究员，博士生导师，比较政治系主任。在过去的十多年时间里，谢岳教授专注于抗争政治的理论研究，特别重视情境因素对中国案例的解释，研究成果集中反映在新近出版的《城之国治》（北京大学出版社，2019年）当中。该书不仅从国家和城市的视角理解集体抗议行动，还为中国的城市政治研究提出了一个分析框架。谢岳教授的其他代表作包括《社会抗争与民主转型》（上海人民出版社，2008年）、《抗议政治学》（上海教育出版社，2010年）和《维稳的政治逻辑》（香港清华书局，2013年）。
城市化是过去中国经济社会变迁的一个重要篇章。随着城市不断发展，新的社会关系在城市中源源不断地产生，形成了复杂交错的社会生态，极大地重构了当代中国的政治生活。如何看待城市化及其所造成的政治社会变迁？如何理解城市政治的秩序与发展？本期政治学人专访上海交通大学国际与公共事务学院谢岳教授，希望通过政治学理论的阐释与解读，探讨城市公共生活中的秩序问题，为广大政治学人提供借鉴与启发。
1
政治学人：谢老师您好！非常感谢您接受政治学人的采访。您曾提到，城市政治是一个重要却被严重忽视的领域。在您看来，与公共管理、社会学、经济学等视角相比，从政治学视角研究城市与城市化，有哪些必然性和必要性？
如果社会学和经济学对城市的研究是寻找现象背后的因果关系的话，公共管理则侧重政府和其它组织，如何为城市人口提供更优质的公共产品和服务，它对城市研究的目标比较单一，强调从技术和行政层面来提高治理绩效。当然，中国城市被过度政治化了，有时候追求的目标大大地超过了对效率的追求。也正是由于这种特殊情况，对城市的研究如果仅仅局限于技术和行政，那么势必导致研究当中的“天花板”问题。也就是说，如果撇开政治因素去讨论中国的城市管理，对很多问题的认识只能是肤浅的，对策建议也不会有什么真正的价值。
当今中国的城市结构与形态是一个集权的产物，但是，这种集权根源于一个明显的因果链条，也就是，城市的政治集权导致行政集权、经济集权以及社会集权。上个世纪50年代，国家对城市的全面改造（从分权到集权），就是依赖于政治的强大力量，上个世纪80年代以来，城市从集权状态下呈现多元化的趋势，也是依赖于政治的推动力。因此，如果要准确地理解城市结构与形态变迁、城市文化观念的演变以及城市人口的行为特征，城市的集权政治是一个再合适不过的切入口了。
2
政治学人：我们注意到您长期从事抗争政治研究并出版多部著作，而城市化与政治秩序的关系问题是城市政治研究的核心问题之一。目前，学界围绕“城市化导致政治不稳定”的问题存在多种解释，您如何看待这个问题？
对这个问题的关注，起始于上个世纪50-60年代现代化理论，其中，塞缪尔·亨廷顿在他的代表作《变化社会中的政治秩序》（1968年出版）中，最早提了出来。这本名著讨论的一个基本现象是，为什么现代化（包括城市化）会在发展中国家带来普遍的政治动荡和无序。以国家为分析单位，亨廷顿从政治制度、政治参与与社会动员三个变量之间的关系，对世界范围内的政治不稳定提出了自己解释。亨廷顿的作品为后来的学者开创了一个研究的试验场，对城市化与政治秩序之间的因果解释不断的积累，为我们理解城市政治与集体行动之间的关系提供了极大帮助。
社会学、经济学也对城市化的社会结果（集体抗议）提出了自己的理解。这些解释观点当然不同于政治学的研究。社会学对这个问题的研究主要针对西方发达国家的城市，解释的基本逻辑是，城市发展导致了社会不平等，而不平等在城市不同人口之间塑造了不同的身份差异，结果，被不断强化的身份差异最终会体现在群体之间的社会关系上和互动行为模式上。社会冲突正是反映了人们对不同身份的社会回应。经济学对城市冲突的解释也大致类似于社会学，从经济不平等出发，推导出集体怨恨的由来。对于城市化与政治不稳定（或者社会冲突）的关联性解释，社会学与经济学坚持了自己的学科立场，帮助政治学家澄清了那些被政治学忽略掉的问题。总的来说，在过去相当长的时间里，三大学科对上述问题的理解是力求差异化。
不过，近些年，三大学科对于世界范围内的现代化与无序问题的解释呈现为合流的趋势，越来越多的学者倾向于以文化或身份来解释城市的不稳定，他们当中既有社会学家、经济学家，也有政治学家。这个趋势可能还会持续一段时间。
回答你提出的问题，对一个引人注目的社会现象提出多种解释，在社会科学界本身就是一个常见现象，只有不同的解释才能丰富我们对这个现象的全面理解。解释力正是来自于那些不同解释的竞争之中。
3
政治学人：您在文章中多次提到，中国的城市化案例挑战了一个经典的政治学命题，即大多数发展中国家城市化都伴随着某种程度的政治动荡，而中国则保持着一定的稳定。在您看来，中国城市保持一定的社会秩序的关键机制是什么？
这个问题可以补充回答上面那个问题。对于中国的例外现象，在已有的研究当中，恐怕只有政治学的解释更有竞争力，因为城市化不仅仅是一个经济现象和社会现象，从根本上来说，它是一个政治现象。因此，我的解释变量都是基于国家的因素。
第一个解释变量或者关键机制是城市化为国家创造了庞大的财政收入。除了因人口聚集而带来经济增长的机会，国家还在土地市场过程中获利甚多。这个因素为后面的国家行动提供了财政资源。
第二个机制是国家及时的在城市的新空间设立了它的代理机构，填补了政治真空。这是国家建设的一项重要举措，是基于历史经验而做出的行动。在现在的城市里，冲突更多地出现在国家代理缺乏或力量薄弱的地方，尤其是在城乡结合部地带。
第三个机制是国家在城市建立了预防与化解社会矛盾的整体性治理框架。这个治理框架不是纯粹的行政架构，更不是单纯的社会治理架构，而是由国家组织起来的跨行政、全覆盖的架构，政府或社会是难以在全范围内进行如此深度的动员与渗透的。
最后一个关键机制是国家能够在城市的底层人口中进行资源的再分配，弥补因城市化对他们造成的经济与利益损失。用财政手段减少城市底层人口的不满，是城市稳定的一个直接因素。
上述四个关键机制共同作用，大大地提高了国家治理城市社会的水平与能力。这就是为什么城市在快速发展的情况下还能保持整体稳定的秘籍。
当然，我们还可以继续在探索新的因果机制。
4
政治学人：您在研究城市化过程中的社会不稳定问题时，强调既要在宏观上提倡国家制度和能力建设，又要在微观上倡导社会参与治理。在您看来，应如何实现宏观的行政治理与微观的社会参与的协调发展？
这是一个实践问题。在宏观层面上，国家基础权力的建设带来了国家能力的强大，无疑对于整个社会秩序的维护是有益的，但是，从长期来看，国家整体能力的维持不能仅仅依靠集权和渗透的办法，还有赖于政策有效性、政治参与机会有效性来提高政治合法性。换句话说，国家能力的维持既要通过从政治系统内部改革来释放正能量，也要从外部（社会）寻求支持，通过增加社会参与的机会、提高社会参与的效率，自下而上地产生积极的政治支持。
城市是链接宏观和微观的一个中观体系，是建设国家能力与改善社会治理的理想的试验场。实现两者的良性互动，城市的行政单位应当从中央政府获得更多的自主权，根据城市基层社会的现实状况，满足不同人群差异化的产品与服务需求；同时，允许城市发展更多的以改善社区生活质量的社会组织，实现真正的自我管理。城市政府的自主权与社会的自我管理能力，在公共危机事件中显得尤为珍贵。武汉肺炎疫情的防治就是一个典型，武汉市政府缺乏及时发布疫情的权限，使得防治工作滞后、疫情扩散没有得到及时控制，而武汉市民在疫情防治过程中完全依赖于国家，自我预防的知识、公共观念缺乏、淡薄，在政府限制出行之后，市民之间的互助能力太低以至于许多家庭生活出现混乱。
5
谢岳有人对微观研究不以为然，我倒并不这么看，因为很简单的道理，宏观都是由微观构成的。好的微观案例能够支撑宏观的理论创造，这在学术界有太多的先例。关键问题是，你选择的微观案例是否足够有价值，是否能够足够反映宏观政治的逻辑。因此，以城市微观作为研究对象，案例选择就显得特别重要。另外值得注意的一个问题是，微观研究必须具有宏观的意义，否则是失去了理论的价值了。说的具体一点，由微观研究得出的结论应当能够反映宏观政治的特征，应当构成国家理论的一个组成部分。不同于宏观研究，微观研究只不过是换了一个角度去观察国家而已，最终的结论仍然是为了更好的理解国家。这也是微观研究在案例选择时需要考量的一个重要因素。
6
谢岳全球化透过四股力量塑造城市的特质，一是资本的流动，二是跨区域的各种组织，三是非正式的人际关系网络，四是观念流动。只要城市是开放的，我们就无法全面阻止四大因素的影响。对比上个世纪70年代之前，今天中国城市的特质已经表现出太多的国际城市的同质性，这是毋容置疑的事实。不过，坦白地讲，我们城市还保留了很强的行政等级制特征，城市治理的民间力量没有被很好地发挥出来，城市单元之间的关系是切割的而不是一体的，城市治理的理念是集体主义的。我相信，全球城市之间的互动会在不远的将来改变中国城市的上述特质。
7
谢岳真正意义上的城市在中国出现的很晚，直到晚清的时候，具有自治性质的城市空间才在几个沿江港口形成。从历史主义的角度而言，农业文明不仅仅大大地延迟了现代城市的出现，也为城市抹上了持久的“农业文明”的痕迹，例如，城市的等级制结构和集权的特征。远的就不说了，说一说近的。上个世纪50至70年代的政治彻底地改造了先前的城市面貌，并且按照计划经济、单位制度的要求规划了具有社会主义制度特征的城市。改革开放之后，随着计划经济的消失和单位制度的弱化，政治制度特色逐渐淡去，城市开始重新复活了。社会服务的商品化和单位福利的社会化以及房屋产权个人化，推动了城市人口的居住格局发生改变，从以单位为聚集向以个人分散转型。不过，社会主义制度的城市特质仍然被多多少少延续了下来，并且影响到了城市发展的模式和城市人口集体行动的特征。我在书中有一个发现，不同的房屋产权来源（售后公房和商品房）塑造了业主的不同行为，尽管他们都是产权业主。售后公房与单位制和计划经济紧密关联，而商品房则完全是市场经济的产物。在售后公房居住小区里，业主仍然在享受着社会主义福利制度的好处，而商品房的业主则没有这种权利。他们因此对物业与房屋产权的维护行为也不一样，前者倾向于找政府和原来的单位来解决，而后者则更多地寻求司法救济。历史上积累下来的制度、组织、观念都会在不同程度上以不同的方式影响到现在城市政治的形态。
8
谢岳城市政治的中国叙事不是仅仅讲述中国城市的故事，而是要在比较中上升为城市政治学的一般理论，否则这种叙事就会失去学术价值。如果想对城市政治研究做出贡献的话，我们首先需要站在国际视野和历史的高度，了解中国城市化的独特模式以及这种模式带来的种种后果。在此基础上，采取比较的方法，发现中国城市政治的特殊性或普遍性，进而帮助城市政治学扩大理论解释的范围、巩固或修正相关的理论发现。简单来说，国内学者在从事城市政治研究的时候，应当通过中国的案例去发展理论，而不是其它。
9
谢岳城市是病毒传播的重灾区，正好说明了城市在我们社会生活的重要性，也有力地说明了，相对于农村，城市的社会问题更加复杂、更加难以应付。当城市成为社会生活中心的时候，国家治理也应当将城市作为核心治理区域。虽然从武汉蔓延开来的病毒传播事件还未结束，但是我们从目前的政府防控措施与社会反应来看，已经能够发现诸多值得研究的问题。首先我们会想到一个国家能力的问题。过去学术界对于国家能力的研究存在两个倾向，一是将国家仅仅理解为中央政府，二是对国家能力定义过于宽泛，很多现象都被遗漏了。换言之，国家能力强，就意味着中央政府能力强，反之亦然。但是，在武汉这次公共卫生危机当中，我们发现了一种例外情况，国家能力强大（即中央政府强大）而地方政府能力弱小。过去有人将这种中央强-地方弱的关系局限在政府之间的财政关系上，但是这种关系状态和治理能力不仅仅表现在财权上，在人事任命权与公共事务管理权方面也是如此。比如，武汉市政府承认因为信息通报需要得到上级政府的批准，所以延误了控制疫情的时机。这就意味着，在疫情可能演变成一场公共危机面前，武汉市政府是没有多少自主权来处理传染病事件的。这是地方政府弱的表现。另一方面，我们又发现，当疫情扩散、中央政府接手处理危机事件的时候，中央政府表现出异乎寻常的动员能力。这种不均衡的治理能力在公共危机事件面前未必是一种好事，因为它至少会延误时机。由武汉疫情而展示出来的“头重脚轻”的国家治理结构与差异化的治理能力，为城市政治的研究提出了许多新鲜的命题，例如，应对公共危机的能力是否应当包含在国家能力的范围？地方政府的自主权如何削弱了作为整体的国家能力？地方城市应当依靠科层制政府还是政治力量来应对日常的社会危机？采取政治动员的方式应对公共危机事件会对政府的纵向集权产生什么样的影响？会对社会成长产生什么样的影响？诸如此类的问题还有很多。
本期采编：林 健
审 核：吉先生、大 兰
本文系政治学人平台首发，文章仅代表嘉宾个人观点，不代表平台立场；个人如需转载请注明出处及网站链接；媒体转载（包括网站、微博、微信号）请联系政治学人微信后台。识别二维码可添加编辑团队微信。
更多精彩文章回顾
学人访谈集锦：王正绪|金安平|桑玉成|伊曼纽尔·沃勒斯坦|吴晓林|耿曙|思道与悟道|张星久|识道与拾道|黄琪轩|乔·米格代尔|马得勇|徐勇|俞可平|项飙|希尔·斯坦纳|周振鹤|佟德志|包刚升|朱天飚|段德敏|马啸|孙磊|王绍光|殷冬水|任剑涛|颜德如|吕德文|游宇|张国清|刘伟|季乃礼|郭道久|李辉|李春福|李石|全部文章